Los “peros” del Consejo de Estado a Ribera

Jornaleros agrícolas junto a los tuberías del trasvase en la Vega Baja. / TONY SEVILLA

20 ENE 2023 18:17 Actualizada 20 ENE 2023 20:35

El Consejo de Estado dio luz verde a la aprobación de la revisión de los Planes Hidrológicos en los términos que quería el Ministerio de Teresa Ribera, pero también incluyó críticas y salvedades a su actuación, así como una clara defensa del Trasvase Tajo Segura por el daño que puede sufrir de aprobarse la revisión de los planes de cuenca tal y como están actualmente. El dictamen realiza varias observaciones que, pese a no ser vinculantes, se configuran como un requisito previo a que los planes hidrológicos sean elevados al Consejo de Ministros para su aprobación. El martes próximo se sabrá si el Gobierno hace caso a estas salvedades o aprueba los planes sin escuchar al Consejo de Estado, en la línea de la actitud poco dialogante que hamostrado hasta ahora el Ministerio de Ribera en este tema. Estas son algunas de las reveladoras observaciones u objeciones (en cursiva) que realiza el Consejo. En este enlace puedes descargarte el dictamen completo:

· La imprescindible coordinación, que actualmente brilla por su ausencia, de los planes del Tajo y el Segura para garantizar su coherencia.

“En el asunto sometido a consulta se aprecia una falta de coordinación entre los planes hidrológicos del Tajo y del Segura que el proyecto de Real Decreto no solventa, y que puede provocar, no solamente una falta de coherencia entre los planes de cada confederación hidrográfica, sino también a una afección relevante a un elemento de la planificación hidrológica nacional como es el trasvase del Tajo-Segura. La falta de coherencia entre planes deriva de la circunstancia de que las Confederaciones Hidrográficas del Tajo y del Segura han confeccionado sus respectivos planes hidrológicos partiendo de escenarios diversos”. (…)

“Por su parte, el plan del Segura ha tomado en consideración las transferencias de aguas procedentes del trasvase «a los efectos de la evaluación y aplicación de los recursos hídricos de la Demarcación» (artículo 1.2), cuantificando su aportación en 295 hm3 /año a partir de la media histórica del periodo 1980/81-2017/18 (artículo 13, apartados 4 y 5).

En cambio, el plan del Tajo «no contempla las demandas servidas a través del acueducto Tajo–Segura, que corresponden a otros ámbitos de planificación hidrológica». En este sentido, el plan hidrológico de la cuenca del Tajo «no puede sino limitarse a considerar el Trasvase Tajo-Segura como una presión de extracción de agua caracterizada por lo establecido en las normas reguladoras del mismo, en particular el Real Decreto 773/2014, con su redacción dada por el RD 638/2021» (páginas. 145 y 128 de la memoria del plan)”.

· La necesidad de que las previsiones de los planes respeten la norma específica reguladora del trasvase Tajo-Segura.

- En primer lugar, que el trasvase del Tajo-Segura, en tanto que infraestructura que afecta a más de una cuenca hidrográfica, se encuentra regulado en el Plan Hidrológico Nacional y en su normativa específica.

- En segundo lugar, que, a pesar de ello, algunas de las determinaciones que obligatoriamente han de figurar en los planes de las cuencas implicadas pueden incidir sobre o verse afectados por el régimen de funcionamiento del trasvase. En lo que respecta a la cuenca cedente, porque el plan tiene que establecer los caudales ecológicos que condicionarán los usos del agua (artículo 42.1.b).c’) del TRLA) y resumir las presiones que soporten las masas de agua superficiales (artículo 42.1.b).a’) del TRLA). Y en lo que respecta a la cuenca receptora, porque el plan debe inventariar los recursos hídricos con los que previsiblemente contará durante el ciclo de la planificación (artículo 42.1.a).c’) del TRLA).

- En tercer y último lugar, que, en consecuencia, resulta imprescindible coordinar el contenido de los planes hidrológicos de las cuencas cedente y receptora para garantizar su coherencia -es decir, que ambas reflejen la misma realidad- y que sus previsiones respetan la normativa específica reguladora del trasvase del Tajo-Segura. Dicha labor de coordinación debería hacerse efectiva, cuando menos, durante la fase de aprobación de los proyectos de plan elaborados por los organismos de cuenca y, en principio, le correspondería al Consejo Nacional del Agua -que debe emitir el informe preceptivo previsto en el artículo 20 del texto refundido de la Ley de Aguas-, al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico -que ha de elevar al Gobierno los planes hidrológicos para su aprobación «si fuera procedente» (artículo 83.2 del RPH)- y, en último término, al Gobierno -que es la autoridad responsable de la aprobación de los planes hidrológicos «en los términos que estime procedentes en función del interés general» (artículo 83.3)-.

· La disposición adicional novena no cumple adecuadamente la función coordinadora para la que fue concebida, por lo que es necesario arbitrar un mecanismo eficaz de coordinación de los planes del Tajo y el Segura entre sí y en relación con la normativa reguladora del trasvase.

“Complementariamente, se ha introducido en el Real Decreto proyectado una disposición adicional novena que ordena al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico aprobar cada año, a partir del 1 de octubre de 2024, un programa especial de seguimiento del estado de las masas de agua y de la sostenibilidad de los aprovechamientos en el ámbito del acueducto Tajo-Segura que analice el impacto de los caudales ecológicos fijados en el plan del Tajo sobre las cuencas receptoras del trasvase del Tajo-Segura, así como un programa de medidas asociado que, según la MAIN, conllevará una inversión superior a 1.750 millones de euros en las cuencas receptoras cuyo destino principal será la búsqueda de recursos hídricos alternativos y la mejora de su distribución y de la eficiencia en su utilización.

Asimismo, le ordena evaluar cada año, a partir del 1 de enero de 2025, los resultados de los programas especiales de seguimiento, someter dicha evaluación al informe del Consejo Nacional del Agua, publicarla y, en su caso, tomarla en consideración en el cuarto ciclo de la planificación. Y, a tal efecto, prevé la constitución de comisiones bilaterales de seguimiento integradas por tres representantes del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y por tres representantes de la respectiva comunidad autónoma.

Originariamente, este precepto «buscaba encajar los nuevos regímenes de caudales ecológicos que se definen para el eje del río Tajo con las normas jurídicas prevalentes que regulan el trasvase por el acueducto Tajo-Segura. La solución ofrecida pasa[ba] por escalonar en el tiempo la implantación de los citados regímenes de caudales ecológicos e ir adoptando esos saltos incrementales en la medida en que un estudio específico sobre su necesidad e impacto lo pusiera de manifiesto. Por otra parte, para evitar inseguridad jurídica, esta disposición (…) subrayaba la necesidad, ya acreditada por el Tribunal Supremo, de no sobrepasar en el eje del Tajo los desembalses máximos admisibles desde la presa de Bolarque establecidos en el artículo 4.1 del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre» (página 13 del informe del Consejo Nacional del Agua). Es decir, en su redacción primitiva, la disposición adicional novena condicionaba la aplicación de los caudales ecológicos previstos en los escalones temporales segundo y tercero del plan del Tajo a los resultados del programa especial de seguimiento llevado a cabo, de modo que únicamente se aplicarían tales escalones si el programa evidenciaba que existían datos técnicos que así lo aconsejaban mientras que no serían aplicables si de los informes se derivara el buen estado ambiental del río.

Como ya se explicó en el apartado IV.3 de estas consideraciones-, «[a] la vista de las argumentaciones expuestas en el debate y de las explicaciones de voto aportadas posteriormente», se decidió modificar el tenor literal de la disposición adicional novena. «La modificación fue explicada en la sesión del Consejo por el Secretario de Estado de Medio Ambiente y se ha concretado (…) en la mejora de la redacción del apartado primero y, fundamentalmente, en la supresión de los apartados 3 y 4 del texto inicialmente presentado» (página 15 del informe del Consejo Nacional del Agua). De esta manera, en su versión actual, la disposición adicional novena no condiciona la aplicación de los escalones sucesivos del régimen de caudales ecológicos de la cuenca del Tajo a los resultados del programa especial de seguimiento; tal aplicación se producirá de manera automática, llegado el correspondiente horizonte temporal, progresivo, con independencia del estado ambiental de las aguas que el programa ponga de relieve.

A juicio de este Alto Cuerpo Consultivo, la disposición adicional novena del proyecto constituye un intento de coordinar las previsiones de los planes hidrológicos de las cuencas cedente y receptora del trasvase del Tajo-Segura y parece responder al resultado del debate desarrollado en el seno del Consejo Nacional del Agua (si bien se ha tratado de una cuestión controvertida, como en su momento se expuso).

No obstante, resulta evidente que -en la redacción sometida a dictamen de este Consejo- la virtualidad práctica de esta disposición adicional novena será limitada, porque opta por postergar tal coordinación a un momento ulterior en el tiempo (el cuarto ciclo de planificación) y porque, a diferencia del texto inicialmente presentado al Consejo Nacional del Agua, no delimita con rigor y precisión el significado y alcance de los programas de seguimiento, que ahora siguen enunciados en la disposición pero sin precisar ni regular cuáles serían las consecuencias de sus resultados, ni de los programas asociados de - 64 - medidas y la evaluación de sus resultados que ordena llevar a cabo. En particular, de esa evaluación de resultados no se sigue ninguna consecuencia o efecto para las cuencas receptoras del trasvase del Tajo-Segura (al menos en el ciclo de planificación al que el proyecto se refiere). A la postre, ello determina que la disposición adicional novena no cumpla adecuadamente la función coordinadora para la que fue concebida en origen.

· La satisfacción del interés general demanda que el régimen de caudales ecológicos del Tajo se haga compatible con el trasvase.

A juicio de este Consejo, la satisfacción del interés general demanda que el régimen de caudales ecológicos, completo y vinculante, que el plan del Tajo tiene necesariamente que establecer, se haga compatible con un elemento de la planificación hidrológica nacional como el del trasvase mediante el acueducto del Tajo-Segura. Esta función era la que se proponía cumplir la versión anterior de la disposición adicional novena a la que ya se ha hecho referencia (por más que tal vez su sede normativa idónea pudiera no ser el real decreto proyectado). Sin embargo, en la redacción actual, dicha disposición adicional carece de la funcionalidad suficiente para llevar a cabo dicha coordinación y de cohonestar las necesarias exigencias de contar con caudales ecológicos en el plan del Tajo con el funcionamiento del trasvase del Tajo-Segura. A falta de tal coordinación, puede producirse- -por aplicación de una normativa de rango reglamentario- una consecuencia que no responde a la voluntad del legislador, que hasta el momento ha mantenido el trasvase sin perjuicio de la indiscutida prioridad de la cuenca cedente y de las previsiones legales que llaman a la revisión del volumen trasvasable «a medida que el Gobierno lleve a cabo las inversiones precisas para que resulten adecuadamente satisfechas las necesidades de la cuenca del Segura» disposición adicional primera de la Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional).

· Deben fijarse criterios técnicos y metodologías comunes más detallados, precisos y actualizados que los que ofrece la actual Instrucción de Planificación Hidrológica.

Por otra parte, debiera también considerarse la procedencia de establecer criterios técnicos y metodologías más detalladas para la determinación de los caudales ecológicos, fijándose por vía normativa criterios comunes para todas las demarcaciones hidrográficas, aplicables en todas las cuencas para la fijación de esos caudales; se trataría de establecer unas metodologías y criterios comunes más detallados, precisos y actualizados que los que actualmente ofrece la instrucción de planificación hidrológica, aprobada por Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, que pudieran ser adecuados para favorecer la coordinación a que se ha hecho referencia.

· Una vez que se aprueben los planes con este Real Decreto deberían ser revisados para adaptarse a las modificaciones que se introduzcan en el ordenamiento en lo relativo a las normas reguladoras de la explotación del trasvase y a los criterios comunes para la fijación de caudales ecológicos.

Finalmente, ha de tenerse en cuenta que los planes hidrológicos que se aprueben mediante el Real Decreto proyectado deberían ser revisados, en virtud de lo previsto en la disposición adicional tercera, para adaptarse a las modificaciones que en su caso se hayan introducido en el ordenamiento, a la luz de las consideraciones más arriba formuladas (revisión de las normas reguladoras del Trasvase Tajo-Segura y determinación de criterios técnicos comunes para la fijación de caudales ecológicos).