Financiación autonómica. El desafío al que se enfrenta la Comunitat Valenciana

A lo largo de las últimas décadas, se ha producido en España una notable descentralización del gasto público, fruto de la cual se ha pasado de una situación en la que la Administración central y la Seguridad Social llevaban a cabo el 90% del mismo (el resto lo ejecutaban las administraciones locales) a otra en la que las comunidades autónomas son las responsables de alrededor de un tercio del gasto (más que la Administración central, que realiza algo más del 20%, y muy cerca del 37% que alcanza la Seguridad Social (Serrano Sanz y Bandrés, 2021).

Como la descentralización del ingreso ha sido mucho menor, se ha ido a un complejo mecanismo de transferencias desde la Administración central, principal agente recaudador, hacia las comunidades autónomas, que reciben la mayoría de sus recursos a través del Sistema de Financiación Autonómica (en adelante, SFA) (1). Inicialmente, este sistema se puso en marcha de forma improvisada: conforme se iban cediendo las competencias, se aprobaba una transferencia de recursos equivalente al gasto que venía realizando la Administración central en cada comunidad autónoma. Este proceso se realizó en varias etapas: algunas autonomías recibieron las principales competencias antes, y otras se hicieron cargo de ellas más tarde. Ello generó algunos desajustes, pues el nivel de dotaciones públicas y de prestación de servicios no era el mismo en todos los territorios, así que las transferencias de recursos que vinieron asociadas a las competencias cedidas tampoco eran homogéneas. Por otro lado, el intervalo temporal que transcurrió entre la primera y las sucesivas oleadas de traspaso de competencias pudo producir también alguna disparidad entre los niveles de prestación de servicios públicos que la Administración central ofrecía en aquellos territorios en los que mantenía las competencias y los que se podían alcanzar con los recursos transferidos a las autonomías que ya las gestionaban.

El primer SFA que se aplicó a todas las comunidades de régimen común se aprobó a finales de 2001, y estuvo vigente desde 2002. Posteriormente, se aprobó un nuevo SFA en 2009 (a través de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre), que sigue vigente en la actualidad, aunque la propia norma que lo regula establece que ha de ser evaluado cada cinco años, a fin de asegurar la suficiencia de los ingresos y la sostenibilidad del sistema. Esta evaluación se llevó a cabo con mucho retraso (el Gobierno creó una comisión de expertos que entregó su informe en 2017), y desde entonces sólo ha dado lugar, muy recientemente, a una propuesta del Ministerio de Hacienda y Función Pública para establecer un nuevo procedimiento de cálculo de la denominada «población ajustada», a la que nos referiremos en seguida, y que no es más que un primer paso para lo que podría ser la construcción de un nuevo SFA.

El modelo de 2009, heredero en buena medida del aprobado en 2001, tiende a consolidar las diferencias que, en materia de financiación autonómica, se fueron dibujando en el proceso de transferencia de competencias y que, como hemos explicado, tienen que ver con el desigual despliegue de las dotaciones y los servicios públicos en el territorio español durante el período previo (es a ello a lo que se alude cuando se habla de «mantenimiento del statu quo»). Tanto el modelo de 2001 como, sobre todo, el de 2009, definen un procedimiento de cálculo muy complejo, extraordinariamente opaco, en el que se va estableciendo el importe de diversos fondos, a partir de criterios poco justificados, cuando no absolutamente discrecionales, que parecen haberse definido de modo que se mantenga el statu quo y/o se alcancen determinados objetivos políticos, entre los que la suficiencia y la equidad no parecen haber sido los más relevantes.

El SFA integra la financiación de la totalidad de los servicios traspasados a través de tres partidas: los tributos cedidos total o parcialmente (que definen lo que se conoce como «capacidad tributaria»), la Transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF) y el Fondo de Suficiencia Global (FSG). Además, la Ley 22/2009 creó los llamados Fondos de Convergencia Autonómica, dotados con recursos adicionales del Estado: el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación. El conjunto de recursos recibidos del SFA constituye la principal vía de financiación de las administraciones autonómicas. En el caso de la Generalitat Valenciana, viene cubriendo en torno al 80% del gasto no financiero.

Para determinar la capacidad tributaria de las comunidades, que es el volumen de recursos que se toma como punto de partida para hacer los cálculos, se determina cuánto habrían recaudado si todas aplicasen las mismas escalas impositivas. Es lo que se llama «recaudación normativa» (RTN). Ello significa que aquellas comunidades que decidan incrementar la presión fiscal sobre sus ciudadanos se quedan con todos los ingresos adicionales obtenidos por esta vía, mientras que aquellas que rebajen sus tipos impositivos o gestionen de forma ineficiente sus tributos soportarán los costes íntegros de sus actuaciones, sin que el sistema de financiación compense en modo alguno la correspondiente pérdida de ingresos.

Uno de los pilares fundamentales del SFA es lo que conoce como «población ajustada», que no es más que el resultado de una corrección de las cifras reales de población para otorgar una prima a las autonomías en las que tienen más peso los grupos de edad que requieren mayor gasto sanitario y educativo. También se favorece a las comunidades insulares, a las que cuentan con una población más envejecida, y a las tienen más superficie o mayor dispersión poblacional, pues se entiende que ello exige más gasto. Con todo, los criterios predominantes son la población real (que pondera un 30%); su distribución por grupos de edad, según influyen en el gasto sanitario (un 38%); y el número de personas menores de 16 años, considerado reflejo de las necesidades de gasto educativo (un 20,5%). Las demás correcciones tienen mucha menos relevancia: la población mayor de 65 años pesa un 8,5%, mientras la superficie, la dispersión y la insularidad suman, conjuntamente, un 3%. Con ello, se busca disponer de un indicador que refleje las necesidades de gasto relativas de las distintas comunidades, a fin de que el SFA sufrague unos niveles de gasto reconocidos como homogéneos y financiables.

Así, mientras la Comunitat Valenciana representa el 11,37% de la población real del conjunto de las autonomías de régimen común, supone el 11,06% de la población ajustada (según la última liquidación del SFA, la de 2019). Esta pequeña diferencia de apenas tres décimas se debe a que en nuestra tierra tiene menos peso alguno de los grupos de edad que requiere de más gasto sanitario, y al hecho de que ni somos una autonomía insular ni tenemos a nuestra población dispersa en un territorio extenso (más bien al contrario). Estos últimos factores (dispersión de la población y superficie) explican alrededor de la mitad de las tres décimas de diferencia entre nuestras poblaciones real y ajustada. El gráfico 1 muestra las diferencias entre la población real y la ajustada para todas las comunidades y, como se puede comprobar, tan sólo suponen unas pocas décimas.

Cabe señalar aquí que, si la Comunitat Valenciana recibe una financiación significativamente inferior a la media por habitante, no es (como algunos afirman) porque el SFA otorgue un peso desmedido a la superficie y a la dispersión en el cálculo de las necesidades de gasto. De hecho, puede resultar sorprendente que, siendo una de las autonomías con mayor densidad de población, ello apenas impacte en la diferencia entre nuestras poblaciones real y ajustada. La razón que explica por qué recibimos menos que la media es que, tras el cálculo de las necesidades de gasto financiables, según la población ajustada, el SFA articula una serie de fondos que añaden o detraen recursos.

El FGSPF pretende asegurar que cada autonomía recibe los mismos recursos por habitante, en términos de población ajustada, para financiar los servicios públicos fundamentales esenciales del Estado del bienestar (sanidad, educación y servicios sociales). El Fondo de Garantía se forma con el 75% de la capacidad tributaria de las comunidades y una aportación adicional de recursos adicionales de la Administración central. Cada autonomía participa en este fondo en función de su población ajustada. De modo que, hasta aquí, el sistema actúa correctamente, a nuestro juicio, pues asegura la nivelación horizontal de las comunidades a través de un mecanismo que garantiza una cobertura homogénea de las necesidades de gasto en servicios públicos fundamentales, a partir de un indicador que corrige las cifras reales de población para reflejar el hecho de que hay colectivos que exigen un mayor gasto público. El 25% restante de la capacidad tributaria se entiende destinado a financiar el resto de los servicios que prestan las comunidades autónomas.

En nuestra opinión, el problema llega con el cálculo del Fondo de Suficiencia Global (FSG), considerado «mecanismo de cierre del sistema de financiación» porque cubre la diferencia entre: 1) la necesidad de financiación de una comunidad (calculada para un año base y actualizada anualmente según la evolución de la recaudación tributaria de la Administración central, excluidos los recursos impositivos cedidos a las comunidades autónomas), y 2) la cuota que le corresponde en el FGSPF más sus recursos tributarios en términos normativos. En principio, este mecanismo parece totalmente justificado: se trata de que ninguna autonomía quede por debajo del nivel de recursos que se considera necesario para prestar un nivel de servicios públicos adecuado, ya que la Administración central, a través del FSG, añade dinero para cubrir la diferencia entre necesidad de gasto y recursos disponibles (o bien detrae el exceso de recursos sobre la necesidad de gasto en aquellos casos en los que la diferencia es negativa).

El problema surge en la forma en la que se determina el nivel de servicios públicos adecuado en una comunidad, o, lo que es lo mismo, en cómo se cuantifica su necesidad de financiación. El modelo actual define dicha necesidad como el importe de los recursos que la comunidad recibió en el año base (2007) con el modelo anterior, lo que da lugar al mantenimiento de la situación preexistente, o statu quo. De esta forma, si el gasto en servicios públicos en una comunidad ha sido históricamente más bajo, ha de continuar siéndolo (y, de un modo o de otro, así ha sucedido en la Comunitat Valenciana desde que se nos transfirieron las principales competencias). Como indican Ramos Prieto y otros (2019), el mantenimiento del statu quo perpetúa las diferencias de financiación entre comunidades que se han ido produciendo por un mal diseño o aplicación de los sistemas anteriores, esto es, el FSG viene a perpetuar la posición relativa de las diferentes autonomías (beneficiadas o perjudicadas respecto a las demás tras la aplicación de los sucesivos sistemas de financiación autonómica).

Por último, la Ley 22/2009 crea los Fondos de Convergencia Autonómica (FCA): el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación. Estos fondos están dotados con recursos adicionales del Estado y se distribuyen entre las comunidades de acuerdo con diversos criterios entre los que se encuentran la renta per cápita, el crecimiento de la población, su densidad y la situación de cada una en términos de financiación por habitante ajustado. El acceso a los FCA se produce en función de que se alcancen o no determinados umbrales en dichos indicadores, sin que se haya llegado a justificar nunca por qué se utilizan esos umbrales y no otros. Más bien al contrario: parecen haberse establecido con el fin de beneficiar más a unas comunidades que a otras. Además, la manera en que se calculan, a través de complejos repartos sucesivos, hasta agotar las cantidades prefijadas, o el hecho de que haya una incompatibilidad parcial entre ambos, sugieren que se han diseñado ad hoc, con el objetivo de añadir dinero para algunas comunidades.

El resultado de todo este alambicado proceso de cálculo es que la distribución final de recursos resultante no parece responder a ningún criterio claro. Ni asegura un reparto equitativo de los recursos en función de indicadores homogéneos, ni articula mecanismos correctores que, por ejemplo, establezcan un sesgo que favorezca a las comunidades con menos renta. Resulta sorprendente, por ejemplo, que la Comunitat Valenciana, que tiene una renta por habitante que es un 12% inferior a la media de España, sea la que menos recursos recibe del sistema (da igual que se haga el cálculo en términos de población o de población ajustada), mientras que hay autonomías con una renta por habitante superior a la media que están entre las que más recursos perciben (gráfico 2).

De hecho, la situación de la Comunitat Valenciana resulta aún más sorprendente si se compara su posición relativa, en cuanto a capacidad tributaria, con la que alcanza en función de los recursos que finalmente cobra del SFA. Como se aprecia en el gráfico 3, sólo hay cuatro autonomías para las que la financiación efectiva por habitante ajustado en términos relativos (es decir, respecto a la media que se iguala a 100) es inferior a su capacidad tributaria relativa (medida también respecto a la media, igualada a 100). Tres de ellas están entre las comunidades de régimen común con renta per cápita más alta: Madrid, Cataluña y Baleares. La cuarta es la Comunitat Valenciana, que, como se ha indicado, tiene una renta por habitante muy inferior a la media e ingresa muy por debajo de la media.

Los datos que presentamos en la cuadro 1 muestran que el FSG, que refleja el statu quo procedente de los sistemas de financiación anteriores, tiene un fuerte impacto negativo sobre la Comunitat Valenciana, a la que resta más de 1.400 millones de euros (unos 300 euros por habitante ajustado). Este efecto negativo no es suficientemente compensado por los fondos de convergencia (FCA), a pesar de que uno de dichos fondos, el de competitividad, se destina, precisamente, a incrementar los recursos de aquellas autonomías cuyos ingresos por habitante ajustado previos a la aplicación de este fondo son inferiores a la media (artículo 23.1 de la Ley 22/2009). Tampoco lo compensa el otro de los fondos de convergencia, el de cooperación, creado para dotar de recursos adicionales a las autonomías que, como la nuestra, tienen una renta per cápita inferior al 90% de la media de las de régimen común (artículo 24.1 de la Ley 22/2009). El hecho de que la dotación de recursos que se destina a estos fondos esté limitada (con independencia de que alcancen o no sus objetivos) y la constatación de que los criterios de acceso a los mismos se fijasen de manera discrecional, e incluso contradictoria con sus supuestos objetivos, explican su falta de capacidad para compensar el impacto del FSG.

Observando el gráfico 4 podemos comprobar que la menor capacidad fiscal (RTN) de la que parte nuestra comunidad (dos puntos por debajo del promedio de las autonomías de régimen común) es corregida por el mecanismo de reequilibrio que opera a través del FGSPF, lo que la lleva a situarse justo en el promedio del conjunto de las comunidades (índice 100 en RTN + FGSPF). Posteriormente, la aplicación de la cláusula del statu quo a través del FSG provoca una caída de 12 puntos en la posición relativa de la Comunitat Valenciana (índice 88 en RTN + FGSPF + FSG).

Sólo Baleares presenta una situación peor, con un descenso de 23 puntos al aplicar el FSG. No obstante, el hecho de que se tome en consideración el factor de insularidad al calcular los FCA permite a esta comunidad recuperar buena parte de la caída, de manera que sus recursos totales se sitúan justo en el promedio del conjunto de las autonomías de régimen común (índice 100 en el total de recursos). No sucede lo mismo, sin embargo, con la Comunitat Valenciana, donde la aportación adicional de los FCA es claramente insuficiente: sus recursos totales quedan en el entorno de los siete puntos porcentuales por debajo del promedio del conjunto de las comunidades.

El gráfico 5 ilustra de otro modo la falta de correlación entre la renta por habitante de las comunidades autónomas (reflejo, en buena medida, de su capacidad tributaria y de las que serían sus posibilidades de gasto en servicios públicos si el SFA no aplicase mecanismos de nivelación) y la financiación efectiva recibida. Entre las comunidades con una renta per cápita inferior a la media, la Comunitat Valenciana es la que menos recursos recibe por habitante ajustado. Un tema de discusión permanentemente abierto es hasta qué punto se deben promover las transferencias de recursos desde las autonomías más ricas hacia las más pobres. Hay quien defiende que aquéllas que tienen una mayor renta (y, por tanto, más capacidad tributaria), como Madrid o Cataluña, han de percibir por encima de la media; y también hay quien argumenta que las que registran una renta por habitante más baja (y disponen de menor capacidad tributaria), como Andalucía o Extremadura, han de recibir recursos por encima de la media para compensar la desigualdad de partida. Pero, ¿hasta qué punto?... Los partidarios del «principio de ordinalidad», por ejemplo, argumentan que las transferencias de recursos a través del SFA no deben alterar la posición relativa de las comunidades autónomas en cuanto a su nivel de renta. En nuestra opinión, se trata de un debate complejo en el que es difícil encontrar un punto de equilibrio. Pero una situación como la de la Comunitat Valenciana, que tiene una renta per cápita bastante inferior a la media y ni siquiera recibe unos recursos equivalentes a su capacidad tributaria, resulta difícilmente justificable.

Entre las comunidades con una renta per cápita inferior a la media, la Comunitat Valenciana es la que menos recursos recibe por habitante ajustado

Hace unas semanas, el Ministerio de Hacienda publicó una propuesta para el cálculo de la población ajustada, como paso previo a la elaboración de un nuevo SFA. Las principales novedades son la ampliación de los grupos de edad considerados para evaluar las necesidades de gasto sanitario (tratando de calcularlas de forma más precisa); la incorporación de un indicador poblacional que refleja la necesidades de gasto universitario, así como diversas alternativas para medir de otro modo los requerimientos de gasto educativo no universitario (ahora sólo se tiene en cuenta la población menor de 16 años); la definición de las necesidades de gasto social mediante dos grupos de edad y considerando a las personas desempleadas sin prestación (el sistema actual sólo se fija en la población de más de 65 años); y la inclusión de variables que reflejan la despoblación y los costes fijos de prestación de servicios en las comunidades que tienen menos de dos millones de habitantes. A todo ello se añade el cambio de las ponderaciones asignadas a los indicadores que permiten calcular la población ajustada: suben las correspondientes a sanidad y educación, a costa de la que se atribuye a la población real.

Ángel de la Fuente ha efectuado un análisis rápido de estos cambios (realizando algunas hipótesis, puesto que en algunos casos se propone un abanico de opciones), y ha concluido que la Comunitat Valenciana resultaría ligeramente perjudicada, pues, con los nuevos criterios, la distancia entre la población ajustada y la real se incrementaría desde el 0,3% actual hasta el 0,5% (lo que significa que el nuevo SFA nos reconocería menor necesidad de gasto). La principal razón de este aumento se encuentra en la introducción de los nuevos indicadores de despoblación y costes fijos (los efectos del resto de cambios se compensan entre ellos), ya que, aunque ambos tienen un impacto muy exiguo, se definen de manera que la Comunitat Valenciana no ve reconocida ninguna necesidad de gasto por esos conceptos (implícitamente, se considera que nuestros problemas de despoblación o el peso relativo de los costes fijos que soporta la Administración autonómica valenciana son irrelevantes en comparación con la mayoría de las comunidades). De la Fuente (2021b) añade que la definición que se hace de estos nuevos indicadores es arbitraria, pues se habrían diseñado para primar a las autonomías más pequeñas y/o con mayores problemas de despoblación. A nuestro juicio, resulta evidente la discrecionalidad en la definición de estos dos indicadores, que habrían de corregirse para establecer una mayor gradualidad. No obstante, los demás parámetros propuestos son poco discutibles, porque reflejan bastante bien las necesidades de gasto que se han de atender a través del SFA, y que resultan algo inferiores a la media en la Comunitat.

A partir de ahí, la clave del resto de la reforma para nuestra comunidad está en lograr que los recursos del sistema se distribuyan atendiendo esencialmente a la población ajustada, sin que aparezcan, como en el sistema vigente, mecanismos de reparto adicionales articulados a través de fondos definidos de manera extraña que, como hemos señalado, no parecen obedecer más que al objetivo de favorecer a unas comunidades frente a otras sin hacerlo de forma explícita, de ahí que se recurra a fórmulas complejas y poco transparentes.

La Comisión de Expertos nombrados por las Cortes Valencianas (CECV) para analizar la situación de la financiación autonómica en la Comunitat Valenciana emitió recientemente un informe sobre la propuesta del ministerio. En el mismo se indica, en línea con lo que venimos defendiendo en este trabajo, que los mayores problemas de funcionamiento de la financiación autonómica no son consecuencia de la definición de la población ajustada, sino que vienen provocados por otros elementos del SFA cuya finalidad parece ser el mantenimiento de un cierto statu quo que no responde a ninguna valoración objetiva de las necesidades de gasto de las competencias autonómicas.

GRÁFICO 6 | Necesidades relativas e gasto por habitante: propuesta del Ministerio y financiación per cápita del actual SFA (Media autonomías de régimen común =100)

El documento del ministerio no precisa si en el nuevo SFA habría fondos adicionales que no se distribuyeran a partir de la población ajustada, como sucede actualmente, pero los análisis de la CECV (2022) ponen de manifiesto que, aunque no los hubiera, la propuesta del ministerio abre un abanico de alternativas tan amplio que, aun repartiendo todos los recursos de acuerdo con la población ajustada, podría alcanzarse una combinación de opciones, dentro de esa gama de posibilidades, de la que se derivasen unos criterios de reparto por habitante tan desiguales como los que existen en el actual SFA, hasta el punto de replicar el statu quo que viene manteniéndose desde hace años.

Así pues, el procedimiento para el cálculo de la población ajustada que aparece en la propuesta del ministerio permitiría alcanzar un reparto igualitario por habitante ajustado siempre que no se viera afectado por ulteriores transferencias de recursos. Pero, como se advierte en el gráfico 6, que hemos tomado directamente del informe de la CECV (2022), del mismo podrían surgir, si se toma una combinación adecuada de las opciones que ofrece el ministerio, y sin necesidad de recurrir a fondos adicionales, unas diferencias de financiación por habitante que se parecerían bastante a las actuales, lo que podría llevar a una nueva modalidad de preservar el statu quo, como ha sucedido en las sucesivas reformas del SFA.

Por lo demás, el informe de la CECV (2022) pone de manifiesto que las propuestas que se hacen para sustituir la población de derecho por otras variables demográficas, tratando de definir mejor aquellos grupos de población que tienen mayor impacto en las necesidades de gasto, resultan discutibles, pues, en algunos casos, se construyen a partir de bases de datos que no son públicas, y existen dudas sobre la precisión y homogeneidad de la información recogida en ellas. Esta cuestión también es relevante, ya que puede dar lugar a diferencias significativas de financiación por habitante entre comunidades que no estén suficientemente justificadas.

Bibliografía:

CECV (2022): «Informe sobre el documento del grupo de trabajo del Ministerio de Hacienda relativo al cálculo de la población ajustada». Valencia.

De la Fuente, Ángel (2021a): «La liquidación de 2019 del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común», Estudios sobre la Economía Española - 2021/26. Disponible en: https://documentos.fedea.net/pubs/eee/eee2021-26.pdf

De la Fuente, Ángel (2021b): «Sobre las propuestas del Gobierno para modificar el cálculo de la población ajustada», Fedea Policy Papers - 2021/14. Disponible en: https://documentos.fedea.net/pubs/fpp/2021/12/FPP2021-14.pdf?utm_source=wordpress&utm_medium=actualidad&utm_campaign=estudio

Ramos Prieto, Jesús; García Martínez, Andrés; Martín Rodríguez, José Miguel; Macarro Osuna, José Manuel (2019): «A propósito de la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen general: problemas y propuestas», Documentos - Instituto de Estudios Fiscales, núm. 2. Disponible en: https://www.ief.es/docs/destacados/publicaciones/documentos_trabajo/2019_02.pdf

Serrano Sanz, José María y Bandrés, Eduardo (2021): «El sector público», en José Luis García Delgado y Rafael Myro (directores): Lecciones de Economía Española, 16ª edición. Madrid. Thomson-Civitas.