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Ordenanza de la vergüenza… y muy posiblemente inconstitucional

Un mendigo en el centro de Alicante

Más allá de ser profundamente injusta por la fobia a la pobreza que destila, la nueva Ordenanza de Convivencia Cívica de la Ciudad de Alicante es una norma formal y materialmente inconstitucional. Mucho y bueno se ha dicho y publicado, con razón y con razones, sobre lo primero. Pero quizás poco se haya escrito y reflexionado sobre lo segundo, venga esta humilde aportación a cubrir ese hueco para contribuir al debate y, eventualmente, servir de apoyo a toda crítica o acción legal que se emprenda contra ella, ahora que ha entrado tristemente en vigor; por poco tiempo, esperemos, Justicia mediante.

Hablamos de que una norma es formalmente inconstitucional para indicar que la misma no ha sido aprobada por el órgano constitucionalmente previsto o no lo ha hecho siguiendo los cauces y procedimientos apropiados. Y esto es algo de suma importancia, pues la observancia de las formas jurídicas implica que se mantiene la cadena de legitimidad democrática que nace de la Constitución y se proyecta al resto de normas que conforman el Ordenamiento. Dicho de otro modo, la última decisión administrativa de una funcionaria debe tener su base en la Constitución a través de una serie de órganos, decisiones y procesos normados y reglados, como corresponde al Estado de Derecho. La Constitución da fundamento a la Ley, la Ley se lo da al Reglamento y el Reglamento se lo confiere al acto administrativo; de modo que este último está unido a la Constitución por esa cadena de legitimidad. Y en esta cadena deben siempre respetarse los procedimientos y las competencias de cada uno de los niveles. Esto es, para entendernos, el respeto de las “formas jurídicas”, que en el fondo son esenciales y necesarias como mecanismos de garantía.

Pues bien, la Constitución indica claramente que la competencia sobre la regulación básica de los derechos fundamentales corresponde al Estado (art 149.1.1º CE) y debe llevarse a cabo mediante Ley Orgánica aprobada por las Cortes Generales (art. 81 CE). Por ello, ver a un Ayuntamiento -en este caso el de Alicante- aprobar normas que inciden directa y gravemente sobre facetas que integran el contenido esencial de estos derechos, limitándolos de manera significativa, supone una evidente y manifiesta quiebra de nuestra Norma Fundamental. Parte de esta nueva ordenanza -y también las de otros municipios, todo sea dicho- tiene un difícil encaje en nuestro sistema de fuentes del Derecho. La Ordenanza ni tiene rango de Ley Orgánica, ni tampoco ha sido aprobada por una mayoría absoluta del Congreso. Requisitos formales (relativos al quién y el cómo) que vienen demandados por la Constitución cuando de lo que se trata es de establecer límites significativos al ejercicio de los derechos fundamentales, como es el caso de ciertos ámbitos de la Ordenanza. Entre “regular la convivencia” -que es la competencia reconocida al ente local- y “limitar la libertad” media un abismo (jurídico). Para “limitarla” en aspectos que forman parte del contenido de los derechos, como es la libertad deambulatoria, no basta el Pleno del Ayuntamiento.

Y en lo que concretamente tiene que ver con la mendicidad, por centrarnos en una de sus dimensiones más polémicas, nos encontramos con varios ejemplos evidentes de esos vicios de forma. La Ordenanza prohíbe “la petición de dinero o limosna ejercida de forma coactiva, de palabra y u obra, con violencia o intimidación”. ¿Pero acaso esta conducta no ya está -y desde hace mucho- proscrita en el Código Penal dentro del delito de coacciones? Es necesario subrayar, además, que la norma que habilita a los entes locales a regular la convivencia, la Ley de Bases del Régimen Local, expresamente indica que estos solo podrán tipificar infracciones e imponer sanciones “en defecto de normativa sectorial específica”, algo que, a la vista de lo anterior, la norma local en cuestión no cumple ¿O es que pretende el Ayuntamiento “re-regular” las coacciones como meras “infracciones administrativas”? El Código Penal sí tiene naturaleza de Ley Orgánica y se aprobó en su día por la mayoría absoluta del Congreso. Y, además, la eventual sanción por la comisión del delito queda en manos de la Justicia (y no de la Administración), tras un proceso penal con las debidas garantías constitucionales. Usurpa, por tanto, el Consistorio alicantino las funciones del Parlamento; y conculca la Ordenanza el fundamento jurídico que legitima su aprobación al desbordar el marco de lo que a través de ella es posible regular.

También, y brevemente para cerrar este ámbito de lo formalmente inconstitucional de la Ordenanza, es preciso señalar que esta en modo alguno satisface suficientemente la justificación de “necesidad”, “proporcionalidad” y “eficiencia” que se demanda de quien ejerce la potestad reglamentaria. Se resuelve esta trascendental cuestión en un parrafito de la Exposición de Motivos, del todo insuficiente para “justificar” la desmesurada intervención normativa que la norma despliega. Ni un dato ni una estadística que justifique, por ejemplo, la problemática situación de la mendicidad en las calles alicantinas que requiera de una normativa “antipobres” como esta.

Por otro lado, la Ordenanza es también es materialmente inconstitucional en determinados aspectos. ¿Y de qué hablamos cuando decimos que una norma es materialmente inconstitucional? Pues es sencillo. La norma contraviene el fondo de lo dispuesto en la Constitución. Como el ejemplo ilumina, y siguiendo la controvertida cuestión de la pobreza, dice la Ordenanza que la “apariencia de mendicidad” califica las conductas proscritas en este sentido. En la práctica, que si “vas vestido como un pobre”, tienes “aspecto de pobre” y haces “cosas de pobre” como pedir una limosna, entonces eres carne de sanción…, precisamente, por ser pobre y por aparentarlo. Es decir, que si esta conducta de pedir dinero de forma insistente por las calles alicantinas la llevara a cabo un señor vestido de traje y corbata bien perfumado en nombre de una entidad financiera, entonces no sería punible por que le faltaría la “apariencia”. Dice la Constitución al reconocer el derecho fundamental a la igualdad (art. 14) que “nadie puede ser discriminado por nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”. Esta Ordenanza discrimina claramente a ciertos colectivos, y por eso es materialmente inconstitucional. Pero lo es, además, por ser contraria al espíritu del Estado Social que la Constitución propugna, pues estigmatiza, criminaliza y persigue a quién mayor necesidad tiene de que las administraciones actúen para “remover los obstáculos” que impiden la consecución de una vida digna. A estos, en vez de brindarles ayuda que la Norma Fundamental demanda, se les imponen sanciones de 1.500 euros.

*José Chofre Sirvent, Manuel Alcaraz Ramos, Mar Esquembre Cerdá, Adrián García Ortiz, Manuel Pascual Lledo, Concepción Torres Díaz, Antonio Martínez García, Ana María Llorca López, Catalina Alcázar Soto, Francisco Gabriel Villalba Clemente y José Angel Camisón Yagüe

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