Les Naus y la función social del suelo público

El artículo 47 de la Constitución contiene uno de los principios más claros del constitucionalismo urbanístico español. Reconoce el derecho a una vivienda digna y adecuada, obliga a los poderes públicos a impedir la especulación del suelo y establece una regla fundamental: la comunidad debe participar en las plusvalías que genera la acción urbanística.

Ese principio no es meramente declarativo. Está en el origen de toda la legislación urbanística contemporánea y explica la existencia de instrumentos específicos de intervención pública sobre el mercado del suelo. Uno de los más importantes es el patrimonio municipal del suelo.

El patrimonio municipal del suelo no es un activo patrimonial ordinario. No se trata simplemente de un conjunto de parcelas propiedad del Ayuntamiento que pueden venderse como cualquier otro bien municipal. La legislación urbanística lo concibe como un instrumento de política pública destinado a facilitar el acceso a la vivienda, intervenir en el mercado inmobiliario y orientar el desarrollo urbano conforme al interés general. Su razón de ser es precisamente corregir las disfunciones del mercado del suelo.

El caso del residencial Les Naus de Alicante permite reflexionar sobre cómo se utiliza ese instrumento. En las últimas semanas el debate público se ha centrado en los compradores de algunas viviendas de la promoción. Sin embargo, desde una perspectiva jurídica la cuestión más interesante quizá no esté ahí, sino en el expediente administrativo que permitió la operación.

La adjudicación se resolvía fundamentalmente mediante criterios técnicos del proyecto

La parcela sobre la que se levantó el residencial pertenecía al patrimonio municipal. Y cuando una Administración dispone de ese patrimonio no actúa como un propietario privado que liquida un activo inmobiliario. Está ejerciendo una potestad pública cuya legitimidad descansa en la finalidad que la justifica. En este caso, la promoción de vivienda protegida.

Según la documentación del expediente, el Ayuntamiento decidió enajenar la parcela mediante un concurso público. La operación se justificaba en dos objetivos que, en principio, no son incompatibles: obtener liquidez municipal y promover vivienda protegida en una zona donde este tipo de promociones no se habían desarrollado en décadas. Ambos objetivos son legítimos. La cuestión relevante es cómo se articularon.

Cuando se examina el diseño del concurso aparecen algunos elementos que merecen atención. En primer lugar, el precio del suelo se fijó desde el inicio en algo más de cinco millones y medio de euros y el pliego excluía expresamente la posibilidad de ofertas económicas al alza. Esto significa que el procedimiento no estaba diseñado para descubrir el valor de mercado del suelo ni para maximizar el retorno económico de un activo público. La adjudicación se resolvía fundamentalmente mediante criterios técnicos del proyecto. Entre ellos figuraban aspectos como el tamaño de la piscina, las instalaciones deportivas o determinados equipamientos de la urbanización. Desde el punto de vista jurídico, esta configuración del concurso resulta llamativa.

El suelo pertenecía al patrimonio municipal destinado a promover vivienda protegida, pero los criterios de adjudicación premiaban fundamentalmente la calidad de una promoción residencial especialmente atractiva desde el punto de vista del mercado inmobiliario. No se valoraba el precio final de las viviendas ni se introducían mecanismos específicos que reforzaran el acceso social a la promoción. Pero el expediente contiene además otro elemento significativo.

Los bajos comerciales y los garajes adicionales

Aunque el suelo se transmitía para promover viviendas de protección pública, determinados espacios del edificio, como los locales comerciales o las plazas de garaje adicionales, quedaban fuera de ese régimen. En consecuencia, una parte del aprovechamiento urbanístico generado sobre suelo público podía comercializarse libremente a precio de mercado. Desde la perspectiva del artículo 47 de la Constitución, la pregunta surge casi de manera inevitable: si la comunidad debe participar en las plusvalías urbanísticas, ¿hasta qué punto el diseño del concurso permitía capturar ese valor para el interés público?

Nada de lo anterior implica necesariamente ilegalidad. Los expedientes administrativos pueden ser formalmente correctos y cumplir todos los requisitos procedimentales. Pero en Derecho Administrativo existe un principio básico que va más allá del mero cumplimiento formal: la adecuación del instrumento a la finalidad pública que lo justifica.

Cuando la Administración dispone de suelo perteneciente al patrimonio municipal, no ejerce una facultad patrimonial ordinaria, sino una potestad pública funcionalmente vinculada a la realización de la finalidad social del urbanismo. Si el instrumento elegido no garantiza razonablemente ese objetivo, el problema deja de ser meramente técnico y pasa a situarse en el ámbito de la buena administración y de la adecuación del medio al fin público que lo justifica.

En el caso de Les Naus, el Ayuntamiento transmitió suelo público invocando la promoción de vivienda protegida. Sin embargo, el diseño del concurso incentivaba simultáneamente la construcción de una promoción inmobiliaria especialmente atractiva desde el punto de vista del mercado. Una combinación que, como mínimo, invita a reflexionar.

Porque el patrimonio municipal del suelo existe precisamente para intervenir allí donde el mercado no garantiza el acceso a la vivienda. Cuando ese instrumento se utiliza mediante mecanismos que reproducen en gran medida las lógicas del propio mercado inmobiliario, la pregunta sobre su eficacia como política pública resulta inevitable.

Por eso el debate sobre Les Naus no debería limitarse a examinar quién compró las viviendas. La cuestión verdaderamente relevante es anterior: el diseño del instrumento administrativo que permitió la operación. Porque el artículo 47 de la Constitución no es una declaración retórica. Impone a los poderes públicos una obligación clara: impedir la especulación del suelo y garantizar que la comunidad participe en las plusvalías que genera la acción urbanística.

Cuando el suelo pertenece al patrimonio público, ese mandato constitucional debería ser todavía más exigente. Si el resultado final depende exclusivamente de las dinámicas del mercado inmobiliario, entonces el suelo puede seguir siendo público. Pero la política pública deja de serlo.

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