Ley de Costas y burocracia: fuentes de inseguridad jurídica en el mercado inmobiliario

La seguridad jurídica es un factor fundamental para los mercados inmobiliarios, y el informe sobre el sector realizado para Prensa Ibérica por un grupo de expertos capitaneado por la catedrática de Análisis Económico Aplicado Paloma Taltavull, en el marco del Foro Mediterráneo, ha identificado dos aspectos que contribuyen a todo lo contrario, como son la Ley de Costas y la excesiva burocracia. Dos casos que suscitan controversia, y que motivan que desde este mismo grupo se recomiende, por un lado, la adopción de medidas para adaptar el litoral a los efectos del cambio climático y, por otro, que se impulsen cambios legislativos y se dote de más competencias a los ayuntamientos para agilizar la tramitación de los proyectos de construcción. 

En el análisis de los mercados inmobiliarios del Arco del Mediterráneo y sus cuestiones más relevantes, se han encontrado algunos aspectos que pueden generar inseguridad jurídica. Aunque se han ido comentando las razones durante los artículos, su relevancia hace que se concentre en dos de ellos la atención esta semana. Su elección queda respaldada por su gran relevancia sobre los procesos de producción y sobre las expectativas de inversión, cuestiones que han quedado claro que son fundamentales para los mercados residenciales del Arco, tanto para favorecer la oferta de forma más ágil, como para garantizar el derecho a la propiedad de quien decide comprar. 

El derecho a la propiedad es un elemento fundamental del buen funcionamiento del mercado. Es, de hecho, su principio de funcionamiento: las transacciones de cualquier bien se producen si el sistema legal imperante en la economía garantiza al comprador que podrá disponer completamente del bien por el que paga el precio. Este principio se describe en el mecanismo económico como el derecho de exclusión de cualquier otro potencial usuario del bien comprado, y diferencia los bienes privados (donde el comprador adquiere la propiedad total y permanente, y puede excluir del consumo de ese bien concreto a cualquier otro demandante), de los bienes públicos (donde el derecho de exclusión no se puede garantizar -como en el uso de las carreteras- y, como resultado, no suele haber provisión privada sino pública). Este derecho de exclusión garantiza el correcto funcionamiento del mercado como mecanismo de asignación de recursos: nadie pagará por la provisión o la compra de un bien que pueda ser utilizado por otro que no ha contribuido. 

Las viviendas son, por definición, bienes privados y el derecho a la propiedad garantiza el ejercicio del derecho de exclusión por el propietario («nadie que yo no quiera puede entrar en mi casa»), que es respaldado por el sistema legal, que lo defiende. Este es un principio fundamental que diferencia el buen funcionamiento de los mercados residenciales en el mundo, de manera que cuanto más claras sean las normas que protegen el derecho a la propiedad, mejor funcionará el mercado.

Sin embargo, recientemente se están observando situaciones en España que violan este derecho, afectando la propiedad sin haber un compromiso o contrato previo. En este caso se trata de la aplicación de la normativa legal conocida como la Ley de Costas (que es de carácter inferior al derecho a la propiedad) que posibilita una forma de expropiación de las propiedades en primera línea de costa con la aplicación de deslindes calculados a partir de la línea del mar actual. Este es un problema complejo, muy vinculado a la normativa española, pero que se ha empezado a aplicar con una velocidad notable, en la costa mediterránea (y no, a la vez, en otras). Los primeros casos han aparecido en Dénia (Alicante), pero actualmente (y a pesar de haberse ganado en los tribunales la paralización de los procedimientos) los expedientes abiertos se encuentran en bastantes de las provincias costeras del Arco. 

La cuestión no es baladí. El argumento de la administración es matemático: donde alcancen las olas en los mayores temporales, el territorio es público y, por tanto, es posesión del Estado. Esto significa que, si la línea del agua se mueve de forma permanente hacia el interior del territorio, los derechos de propiedad desaparecen, bien porque los propietarios pierden el título de la propiedad por esta norma, o bien porque ésta se reduce hasta 100 metros tierra adentro, al quedar dentro de dominio público en servidumbre de tránsito o de protección. No se sabe bien qué ocurre si pasa lo contrario, es decir, se retira el mar o aumenta la sedimentación haciendo crecer la playa, aunque se esperaría que al quedar un terreno fuera de esta distancia, sin dueño, fuese objeto de apropiación por algún ente privado.

El contraargumento de los afectados por los deslindes es que los cambios en los niveles del mar Mediterráneo son mínimos y la pérdida de playas (y por tanto, el acercamiento de la línea del agua a las edificaciones) es obra del factor humano. Se trata de un efecto externo negativo de obras decididas por empresas o por el sector público que tiene, como efecto, el atentar al derecho de propiedad (y hacerlo perder) de forma artificial. 

Las razones del primer grupo para la aplicación de la regulación son relativas al cambio climático: los procesos de calentamiento global elevarán los niveles de los mares y este es un proceso sin retorno y en el litoral mediterráneo supondrán además un aumento en la frecuencia de desarrollo de temporales marítimos con fuertes oleajes (tipo Borrasca Gloria de 2020), por lo que la aplicación de la Ley debe realizarse lo antes posible para garantizar la vida humana. Las voces desde el segundo grupo dan la responsabilidad de los cambios a las grandes intervenciones en infraestructuras, especialmente con los puertos marítimos y los embalses fluviales, que modifican las corrientes que transportan los sedimentos y arenas que alimentan los deltas y arenales de las playas; desde esta perspectiva, la reducción del espacio de costa es una externalidad negativa antropogénica, con efectos directos sobre la riqueza de los hogares que, por tanto, reclaman que la pérdida de sus propiedades sea compensada con otras intervenciones que protejan las playas. Lo que sorprende es que el proceso de intervención con deslindes se haya realizado con tal rapidez como ha ocurrido en Dénia, sin efectos retroactivos y sin analizar con tranquilidad (y acuerdo) las situaciones. 

Dos posiciones

Queda, por tanto, en la mano de la investigación el dilucidar el grado de razón de ambas posiciones. Es evidente que el resultado final tiene un fuerte impacto en la inversión inmobiliaria: una pérdida de la propiedad, aunque se ceda el derecho de uso por un tiempo, implica que la inversión simplemente desaparece, con graves consecuencias sobre la estructura de riqueza de los hogares y empresas, y sobre las estrategias y planes de inversión y desarrollo del área. En una zona como el Arco, fuertemente dependiente del mercado de residencia temporal y turístico, la generalización de esta política de deslindes podría tener (está teniendo) efectos nefastos sobre la percepción de la seguridad jurídica de la propiedad. Además, la protección del patrimonio territorial es una garantía de que toda la población (y el Estado) se volcará(n) en la defensa del territorio, mientras que la expulsión de la propiedad (retirada) puede ser la antesala del abandono y destrucción de la primera línea. 

Los expertos en clima y territorio parecen tener clara la situación. Hay evidencia sobre que el problema se halla en la actuación antrópica en los espacios costeros donde se han ocupado los litorales desprotegiendo las costas frente a la erosión y dejándolas a merced de los temporales, con dureza creciente. La mayor parte de estas actuaciones se centran en la construcción de puertos y en la defensa de las costas, con espigones, escolleras o malecones, que han provocado la erosión y hundimiento de los deltas y arenales de las playas, destruyendo además los sistemas dunares; estos cambios han hecho vulnerables los sistemas costeros ya que debilitan las defensas naturales de protección de las playas al interferir en los ciclos naturales de erosión y acreción.

Por su parte, la evidencia del aumento severo del nivel del mar es incierta en el Mediterráneo y el informe «Impacto del cambio climático en la costa española» señala que la mayor cota de inundación de las playas será en las costas cantábrico-atlántica y canaria, y menor en la mediterránea, aunque se reclama la adaptación de instalaciones en zonas de elevado riesgo ante temporales marítimos y para compensar el efecto previsto hacia finales de siglo de la subida del nivel del mar. La urgencia de las medidas, como se ve, no está justificada con los informes existentes. Pero es necesario comenzar a trabajar en la adaptación de la costa al efecto del cambio climático. Desde el rigor de los datos científicos y aportando soluciones viables. 

Las propuestas técnicas que recoge el informe del Foro Mediterráneo para la solución al efecto del cambio climático en la franja costera en el litoral mediterráneo español con ocupación humana deberían incluir, en primer lugar, la elaboración de una cartografía de detalle de la ocupación humana de la línea de costa, estableciendo un grado de riesgo en función del nivel de ocupación (ocasional o permanente) de las viviendas existentes.

También la elaboración de modelización climático-marítima de precisión, que señale el efecto doble de la subida del nivel del mar en la cuenca del Mediterráneo Occidental y de la mayor frecuencia e intensidad de los temporales marítimos (temporales de levante) en la línea de costa del litoral mediterráneo español

En tercer lugar, en los casos de elevado riesgo existente para la vida humana, deberá consensuarse con los propietarios y concesionarios la mejor solución para garantizar la vida y su propiedad, por este orden de prioridad, que podrían ser: construcción de infraestructuras (diques, escolleras, arrecifes) que no impacten con la dinámica costera o generen efectos no deseados en los espacios aledaños a los de la propia actuación estructural, y eliminación de barreras (diques, escolleras) existentes en la línea de costa, levantadas en su día, y que han supuesto un obstáculo para la alimentación de los espacios de playa (arena, cantos). Igualmente, recuperación de los sedimentos atrapados aguas arriba de los espigones y en los embalses para alimentar las playas erosionadas.

Estos procesos deben contar con mecanismos financieros arbitrados por la administración del Estado para facilitar el proceso de adquisición de nueva propiedad en el municipio a las personas afectadas, así como programas de gestión de paisaje, basados en soluciones basadas en la naturaleza, para ir recuperando el estado inicial a la ocupación, siempre que sea posible.

En todo este proceso de adaptación de la franja costera a los efectos del cambio climático lo más importante es el dialogo permanente que debe haber entre las partes implicadas y la adopción de soluciones por acuerdo entre las partes, tal como indica el convenio Aarus aprobado por el Parlamento Europeo. De no ocurrir así, el proceso está abocado al conflicto jurídico permanente nada recomendable por la inseguridad que genera en los propietarios/concesionarios.

Planeamiento

En este segundo caso, el efecto se produce directamente sobre retrasos en los procesos de tramitación de nuevos proyectos de construcción. Cualquier dilación documental adicional a la inicialmente conocida, tiene fuertes efectos sobre la rentabilidad del proyecto y puede generar que las empresas simplemente desestimen la inversión. Se desconoce cómo afectan, cuantitativamente hablando, los retrasos documentales en los rendimientos de los promotores/inversores, pero lo que parece ser un acuerdo general es que aumenta la incertidumbre relacionada con la inversión. 

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El problema radica en que el proceso de planeamiento es complejo por naturaleza, e infunde una notable complicación documental a la tramitación de obras nuevas. Esta es una cuestión internacional, no exclusiva del sistema español, y es aceptada por los diversos agentes (públicos y privados) que intervienen en los procesos de transformación de las ciudades, aunque la reclamación se centra en que deberían mejorarse y agilizarse los procesos administrativos (sin perder los objetivos del plan) de forma que los retrasos evitables, desaparecieran. La multiplicidad documental y la duplicidad de procedimientos pueden producirse como resultado de la propia complejidad del sistema de planeamiento, pero también por su forma de aplicación y los distintos niveles administrativos a los que están sometidos; todo ello limita la agilidad en los procesos administrativos y ralentiza, ya en el ámbito de los agentes privados que lo desarrollan, el proceso de inversión en los proyectos y, por tanto, las obras y su finalización. Hay que recordar que estos procesos actúan de forma especialmente lenta en las fases iniciales del ciclo edificador.  

¿Cómo afectan estos procedimientos a la seguridad jurídica?. Básicamente, los efectos proceden de las dilaciones en las fases documentales de elaboración del plan y las potenciales anulaciones (inesperadas) de actos administrativos sin capacidad de recurso, por lo que los promotores se encuentran con una gran incertidumbre que puede paralizar la inversión. Hay que decir también que estos procesos han empeorado durante la última década con la mayor complejidad en la elaboración de los planes. Las causas de esta inseguridad se pueden clasificar en tres grupos. 

El primero radica en los cambios sistemáticos (en los últimos años) que se han producido en algunas normas clave del planeamiento rompiendo su estabilidad decenal, con alteración de la normativa a veces «escasamente meditada» (por ejemplo, con cambios anuales en la legislación urbanística territorial de casi todo el Arco, proyectada previamente para la década 2014-2024). La incapacidad de interacción de los agentes privados en estos procesos afecta a los elementales principios de seguridad jurídica, confianza legítima y lealtad institucional, y dificulta el entendimiento común de la normativa entre quien aplica y el conjunto de agentes relacionados (públicos, profesionales, empresariales y sociales). Esto genera inseguridad jurídica. 

La inseguridad y la pérdida de confianza introduce un elemento de «fragilidad» jurídica que exacerba las controversias y conflictos por los planes ante los tribunales, que han terminado, en un buen número de ocasiones, sancionando con nulidad planes y proyectos urbanísticos que venían tramitándose durante años. Es evidente que este proceso consume una gran parte de recursos en tiempo, inversión y esfuerzo personal, sin rentabilidad final alguna para las empresas y una notable pérdida de eficiencia en las administraciones. 

La segunda causa se deriva de la propia estructura multi regulatoria del planeamiento y su necesidad de coordinación. La necesidad de incluir dentro del diseño del suelo local y regional las múltiples legislaciones sectoriales (como Costas, Carreteras, Ferrocarriles, Aguas, Aviación Civil, Patrimonio Cultural, Telecomunicaciones, Vías Pecuarias, y otras muchas), así como las que emanan de las instituciones europeas (en materia de Evaluación Ambiental, Espacios Naturales y Red Natura 2000, Paisaje, el impacto de Género, Sostenibilidad y Viabilidad Económica o, más recientemente, la Memoria Democrática, entre otras), han generado una estructura muy compleja de coordinar.  

Estas normas, sobre todo las más sectoriales, suelen contemplar un régimen de coordinación con el planeamiento urbanístico (dentro del mecanismo de cooperación entre administraciones con competencias concurrentes), que descansa sobre la exigencia de un informe preceptivo que garantice la indemnidad del interés concreto que se regula. El informe sectorial, la mayoría de las veces, es vinculante, y obliga al instrumento urbanístico a adherirse a su contenido e incorporar sus determinaciones. El plazo de emisión de estos informes suele oscilar entre tres y seis meses a partir de la presentación del plan aunque, en caso de no emitirse en plazo, en la mayoría de las ocasiones tiene efectos desfavorables. Como la emisión parte de la institución pública, los retrasos tienen efectos negativos sobre la percepción de la seguridad jurídica. 

La tercera razón se centra en la exigencia de múltiples informes sectoriales y «especializados», preceptivos y vinculantes, exigidos en la tramitación de planes de menor ámbito. Habitualmente son solicitados por distintos estamentos que no están coordinados entre sí, generando duplicaciones y retrasos que inciden negativamente en la tramitación ágil de planes y proyectos urbanísticos, y que multiplica la mencionada «fragilidad» jurídica, lo que de nuevo abona un escenario judicial caracterizado por la elevada presencia de nulidades de planes urbanísticos por defectos en su tramitación y conflictos competenciales. Son numerosos los casos de nulidades en municipios alicantinos.

Las consecuencias de estos procesos son el retraso en la aprobación del plan y su gestión urbanística, las aprobaciones definitivas de planes desfasados y descontextualizados (por el tiempo de tramitación) que necesitan modificación y actualización. Esto vuelve a provocar una nueva espiral de tramitación lenta y compleja, provocando lo que se conoce como el «bucle infinito» de la tramitación de planes urbanísticos. 

Soluciones

La relevancia de la planificación urbanística para el desarrollo territorial y económico es innegable, por lo que es necesaria su agilización para ofrecer un marco de actuación transparente, trazable y previsible para los diferentes agentes implicados, y que debe ser versátil para hacer frente a una realidad dinámica y cambiante. Hay algunas vías de actuación que mejorarían el proceso de tramitación de los planes.

En este sentido, se plantea conferir mayor margen competencial a los ayuntamientos, que en la actualidad ven reducida su capacidad de decisión a la ordenación pormenorizada, en materia de ordenación estructural (respetando la competencia autonómica de ordenación del territorio y su potestad de informe) y recursos especializados, lo que agilizaría los plazos de manera significativa.

También revisar y actualizar la planificación regional y su consenso con los municipios afectados. Por ejemplo, la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana actualmente en vigor data de 2011 (y está basada en datos de 2008). 

Reducir, asimismo, la dilación en la emisión de los informes sectoriales corrigiendo la tendencia reciente de ampliar sus plazos (por ejemplo, en materia de servidumbres aeronáuticas, el plazo llega a ser de seis meses), y generalizar el sentido negativo del silencio, que no tiene por qué implicar siempre un pronunciamiento desfavorable.

También urge reformar la legislación en materia de efectos de la nulidad de los planes urbanísticos. El anteproyecto recientemente aprobado por el Gobierno (marzo de 2024), sin duda contribuirá a mitigar gran parte de los problemas descritos sobre los efectos de la nulidad judicial de los planes urbanísticas, y establecerá un nuevo estándar sobre el alcance material y formal que los informes sectoriales deben tener en el planeamiento urbanístico.

La digitalización de los procesos y documentos en el planeamiento se configura como una de las herramientas claves para resolver los problemas planteados, por lo que urge abordar, con nuevas tecnologías, estos procesos que tienen efectos tan relevantes sobre la sociedad.